La apertura de la comercialización de energía eléctrica a la competencia parte de una premisa sencilla: el usuario puede escoger quién le vende la energía y los comercializadores compiten por atenderlo. Pero esa libertad introduce también un riesgo: ¿qué ocurre si el comercializador escogido por el usuario quiebra, es retirado del mercado o deja de estar en condiciones de prestarle el servicio? Y, en sentido inverso, ¿qué sucede cuando ningún comercializador está dispuesto a atender a determinado usuario?

La figura del Prestador de Última Instancia (PUI) responde a esos problemas. Las denominaciones varían entre jurisdicciones —por ejemplo, Supplier of Last Resort (SoLR) en Gran Bretaña y Retailer of Last Resort (RoLR) en Australia—, pero la función común es ofrecer una red de respaldo que preserve la continuidad del suministro cuando el funcionamiento ordinario del mercado deja a un usuario sin proveedor.

En Colombia, los antecedentes del PUI pueden rastrearse al menos hasta los estudios sobre liberalización de la comercialización minorista desarrollados para la CREG a mediados de la década de 2000. Sin embargo, solo en 2026, con la Resolución CREG 101 121, se definieron criterios generales para su selección, operación y remuneración. La resolución mantiene inicialmente la función en cabeza del comercializador integrado con el operador de red y encarga al Comité Asesor de la Comercialización (CAC) diseñar y proponer a la CREG un mecanismo competitivo para la selección y operación del PUI.

El PUI como institución de los mercados eléctricos liberalizados

El PUI cobra relevancia cuando se introduce competencia en la comercialización minorista. En ese entorno, la salida de un comercializador es un resultado posible del mercado; el problema regulatorio consiste en permitir esa salida sin que sus clientes queden sin un servicio esencial.

En Gran Bretaña, Ofgem (Office of Gas and Electricity Markets) utiliza el mecanismo Supplier of Last Resort. Cuando falla un suministrador, la prioridad del regulador es asegurar la continuidad del suministro y evitar efectos negativos más amplios sobre el mercado; su guía de 2016 establece el proceso y los criterios para seleccionar al proveedor que asume a los clientes afectados.

Australia utiliza la expresión Retailer of Last Resort. El esquema previsto en la legislación nacional de venta minorista de energía (National Energy Retail Law) permite transferir ordenadamente a los clientes de un comercializador fallido a otros prestadores sin interrumpir el suministro. La revisión de la Australian Energy Market Commission de 2021 advirtió, además, que un evento de gran tamaño podía generar costos y exigencias financieras relevantes para los comercializadores receptores y para la resiliencia del mercado.

En la Unión Europea, la Directiva (UE) 2024/1711 incorporó una definición expresa de supplier of last resort: el suministrador designado para asumir a los clientes de otro que haya cesado sus operaciones. La directiva exige a los Estados miembros disponer de un régimen que garantice, al menos a los clientes domésticos, continuidad del suministro y que la designación se realice mediante un procedimiento justo, transparente y no discriminatorio.

Ahora bien, la literatura regulatoria muestra que última instancia, suministro por defecto y protección social no son problemas equivalentes. NERA Economic Consulting, en el estudio preparado para la CREG en 2005, distinguió entre tarifas de última instancia —para usuarios que pierden a su comercializador—, tarifas por defecto —para usuarios que, pudiendo escoger, permanecen pasivos— y tarifas sociales —para consumidores vulnerables que pueden no encontrar quién los atienda—. Aunque en muchos países las tarifas de última instancia y las tarifas por defecto se superponen, sus principios de diseño son distintos porque responden a necesidades diferentes.

La revisión de ERGEG (European Regulators Group for Electricity and Gas) de 2009 encontró un patrón semejante, aunque con superposiciones entre países: el default supplier se utilizaba principalmente cuando el usuario no escogía proveedor o no encontraba uno, mientras que el supplier of last resort operaba sobre todo ante la quiebra del proveedor o, en algunos casos, ante la imposibilidad de encontrar suministrador. Los esquemas variaban entre la asignación al incumbente, la participación de varios proveedores y procedimientos competitivos de selección.

Por ello, el PUI no tiene un diseño universal. Su regulación debe resolver, al menos, cinco preguntas: qué evento lo activa; quién recibe a los usuarios; durante cuánto tiempo; cómo se abastece la energía necesaria para una demanda no prevista; y cómo se remuneran los costos y riesgos asumidos. Estas decisiones también pueden afectar la competencia. Tschamler advertía ya en 2000 que el derecho a prestar el servicio por defecto no debía concebirse simplemente como un derecho heredado del incumbente, sino que podía asignarse competitivamente.

¿Quién es la última instancia en el régimen colombiano de servicios públicos?

Antes de examinar la evolución regulatoria del PUI, conviene responder una pregunta jurídica: si la Constitución y la Ley 142 de 1994 atribuyen responsabilidades al Estado y a las entidades territoriales para asegurar la prestación de los servicios públicos, ¿no son en realidad el municipio, el departamento o la Nación quienes constituyen la “última instancia”? La respuesta exige distinguir entre la responsabilidad pública de asegurar la prestación y la función regulatoria específica de PUI dentro del mercado eléctrico.

El artículo 365 de la Constitución establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que corresponde a este asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes. Al mismo tiempo, permite su prestación por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, manteniendo en cabeza estatal la regulación, el control y la vigilancia. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-150 de 2003, ha explicado que la regulación constituye una forma de intervención estatal que busca, entre otros propósitos, corregir fallas de mercado y promover condiciones de competencia y prestación eficiente.

La Ley 142 desarrolla esa distribución de responsabilidades. El artículo 5.1 asigna a los municipios la competencia de asegurar que los servicios domiciliarios, incluida la energía eléctrica, se presten eficientemente a sus habitantes. La prestación directa municipal es excepcional: el artículo 6 contempla, entre otros supuestos, la ausencia de oferentes después de las invitaciones previstas por la ley. Los artículos 7 y 8 atribuyen funciones al departamento y a la Nación; esta última puede prestar directamente cuando departamentos y municipios no tengan capacidad suficiente.

La CREG se ha referido a esta arquitectura al pronunciarse sobre la selección de prestadores cuando no hay empresas interesadas. En el Concepto 5184 de 2024, referido a sistemas solares fotovoltaicos individuales en Zonas No Interconectadas, recordó las reglas de los artículos 6 y 8 de la Ley 142 y la posibilidad de prestación directa por las entidades públicas en los supuestos allí previstos.

En ese marco, el municipio no es, en sentido técnico, el PUI regulado para el mercado eléctrico. Una cosa es la responsabilidad pública de asegurar la prestación y otra el mecanismo regulatorio que determina qué comercializador asumirá a usuarios que han quedado sin prestador.

El Análisis de Impacto Normativo elaborado en 2025 para la CREG, como resultado de una consultoría contratada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ayuda a conectar ambos planos. Al estudiar la falla de los comercializadores, señala que corresponde al Estado establecer un reemplazo cuando el mercado no resuelve por sí mismo la situación y vincula esa intervención con el principio de subsidiariedad. La respuesta regulatoria, sin embargo, no consiste en convertir automáticamente al Estado en comercializador, sino en organizar un mecanismo que permita disponer de un prestador para la contingencia.

Una lectura sistemática permite, entonces, entender el PUI como uno de los instrumentos mediante los cuales el Estado procura asegurar la continuidad sin asumir directamente la prestación. La frontera es clara cuando falla un comercializador determinado; es menos evidente cuando ningún comercializador quiere atender a ciertos usuarios, situación que se aproxima al problema de ausencia de oferta previsto en la Ley 142.

La construcción del PUI en Colombia

La figura tiene una historia regulatoria anterior a 2026. El estudio de NERA de 2005, preparado para la CREG en el contexto de una posible profundización de la competencia minorista, ya analizaba al Comercializador de Última Instancia como respuesta a la insolvencia o desaparición del comercializador y diferenciaba esa función de la del proveedor por defecto y de los mecanismos de protección social.

Dos años después, el Documento CREG 044 de 2007 identificó tres finalidades del entonces denominado Proveedor de Última Instancia: atender al usuario pasivo durante la transición hacia un mercado liberalizado; garantizar continuidad cuando un comercializador quiebra; y garantizar acceso a usuarios que ningún comercializador desea atender. El documento también distinguió su temporalidad: la atención por quiebra es transitoria, mientras que la ausencia de oferentes puede requerir una solución de mayor permanencia.

El Documento CREG 117 de 2010 retomó esos análisis en la preparación del Reglamento de Comercialización. La Resolución CREG 156 de 2011 incorporó por primera vez una definición normativa del PUI como el agente seleccionado para realizar la comercialización cuando el prestador escogido por el usuario no puede prestar el servicio por las causas previstas en la regulación.

La regulación quedó, no obstante, incompleta. Las Resoluciones 156 y 157 de 2011 establecieron reglas transitorias para que, ante determinados eventos de retiro del comercializador o cancelación de fronteras, los usuarios fueran atendidos por el comercializador integrado con el operador de red al que se encontraban conectados, hasta la adopción e implementación de la regulación del PUI.

En las Jornadas de Distribución de ASOCODIS de 2023, Fernando Barrera  abordó específicamente el PUI en su presentación sobre la comercialización de energía eléctrica en la transición energética. La presentación contempla tratamientos diferenciados para los usuarios que no eligen comercializador, los usuarios vulnerables y aquellos afectados por la quiebra de su comercializador. En una primera etapa propuso asignar el PUI al distribuidor-comercializador; para la transición planteó mantener esa asignación para quienes no eligen comercializador, mientras que la atención asociada a la quiebra del comercializador y a los usuarios vulnerables evolucionaría hacia mecanismos competitivos. También propuso mecanismos de compra de energía orientados a limitar el riesgo de demanda, mediante contratos Pague lo Demandado complementados, en las primeras etapas, con compras en bolsa.

En ese mismo año el Decreto 929 de 2023 adicionó al Decreto 1073 de 2015 el artículo 2.2.3.2.2.9 y ordenó a la CREG reglamentar el esquema de PUI. Entre sus lineamientos incluyó considerar esquemas competitivos de selección, tratar diferencialmente el riesgo de cartera asociado a áreas especiales e incorporar incentivos para una gestión eficiente.

El mandato del Decreto 929 condujo al proyecto regulatorio sometido a consulta y, posteriormente, a la Resolución CREG 101 121, expedida el 30 de julio de 2026.

La Resolución CREG 101 121 de 2026

La Resolución 101 121 (artículo 3) conserva la definición de PUI adoptada en 2011: el agente seleccionado para realizar la comercialización cuando el prestador escogido por el usuario no puede prestar el servicio por las causas previstas en la regulación. Su función es garantizar la continuidad de la prestación y ejercer las funciones propias del comercializador.

La resolución establece siete causales de activación: retiro del comercializador del Mercado de Energía Mayorista por incumplimiento; cancelación de la frontera comercial en el supuesto previsto por la Resolución 157 de 2011; entrada del comercializador en liquidación; suspensión temporal o definitiva de sus actividades ordenada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD); materialización por dos veces en un año calendario del procedimiento de limitación de suministro; usuarios de áreas especiales que no reciben ofertas de comercializadores diferentes al integrado con el operador de red; y terminación del contrato de un usuario no regulado cuando este no elige o no consigue otro prestador.

Las causales confirman que el PUI colombiano atiende problemas regulatorios distintos. Unas responden a la falla o salida del comercializador; la causal de áreas especiales, a la ausencia de oferta; y la terminación del contrato de un usuario no regulado puede involucrar tanto falta de elección como imposibilidad de encontrar otro proveedor. Esta clasificación es analítica: la resolución agrupa todas las situaciones bajo una misma figura.

La implementación es gradual. Mientras se adopta e implementa el mecanismo competitivo, el PUI es el Comercializador Integrado con el Operador de Red (CIOR) de cada mercado de comercialización. Cuando se activa una causal, el Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales (ASIC) cancela la frontera representada por el comercializador anterior y registra la nueva frontera a nombre del PUI. El usuario dispone de dos meses calendario desde la comunicación que debe enviarle el PUI para escoger otro comercializador, sin período mínimo de permanencia; durante ese lapso es atendido como usuario regulado. Si no elige, continúa con el PUI bajo las reglas ordinarias de permanencia.

Para las áreas especiales, la resolución articula la remuneración transitoria con el riesgo de cartera ya reconocido por la Resolución CREG 180 de 2014. El costo del PUI toma como parámetro la prima de riesgo de cartera por la atención de usuarios en áreas especiales (RCAE) vigente del respectivo mercado y se traslada a los usuarios regulados atendidos por Comercializadores No Integrados con el Operador de Red (CNIOR), que deben girar los recursos recaudados al CIOR que actúa como PUI. En términos simples, el mecanismo busca que el costo de cartera asociado a esos usuarios no recaiga exclusivamente sobre el CIOR que asume la función de PUI: los CNIOR recaudan el componente correspondiente entre sus usuarios regulados y lo trasladan al CIOR. A la vez, la resolución evita un doble reconocimiento al disponer que el componente correspondiente al costo ya recaudado por el CIOR sea cero hasta que la CREG actualice la metodología de comercialización. Este componente no debe confundirse con la prima por riesgo de cartera de usuarios tradicionales (RCT), que aplican todos los comercializadores, incluidos los CNIOR.

La resolución también atiende el riesgo de recibir súbitamente una demanda no prevista en la estrategia de compra de energía. Si la demanda trasladada por causales distintas de la asociada a áreas especiales supera, en un mes calendario, el 10 % de la demanda regulada atendida por el CIOR en el mercado de comercialización, este puede negociar y suscribir directamente contratos Pague lo Contratado o Pague lo Contratado Condicionado a la Energía Disponible para venta en bolsa (PCED). La negociación, suscripción, registro e inicio de esos contratos puede realizarse durante un período máximo de tres meses y los contratos pueden tener una duración máxima de doce meses, sin prórroga.

En conjunto, el esquema busca resolver problemas de continuidad, reasignación de usuarios, compra de energía, riesgo de cartera y suficiencia financiera.

La segunda etapa: un mecanismo competitivo para seleccionar al PUI

La Resolución 101 121 no cierra el diseño institucional. Su artículo 8 encarga al CAC que, en un plazo máximo de doce meses contado desde la entrada en vigencia de la resolución, diseñe y proponga a la CREG un mecanismo competitivo para la selección y operación del PUI.

La propuesta deberá considerar los criterios tarifarios de la Ley 142, minimizar el impacto para los usuarios sin comprometer la suficiencia financiera del PUI, preservar el carácter transitorio de la figura, asegurar la disponibilidad de información para atender a los usuarios trasladados, diseñar mecanismos de compra de energía y establecer indicadores de seguimiento a la liberalización que permitan a la CREG determinar o activar el mecanismo competitivo para cada causal. La CREG evaluará la propuesta del CAC y, si lo considera pertinente, la adoptará mediante resolución.

La cuestión central ya estaba planteada desde los primeros estudios: falla del comercializador, ausencia de elección y ausencia de oferta no son necesariamente el mismo problema. El mecanismo competitivo deberá definir hasta qué punto pueden resolverse con reglas comunes de selección, remuneración y permanencia, y cuándo requieren tratamientos diferenciados.

El PUI, en definitiva, no sustituye la responsabilidad constitucional y legal del Estado de asegurar la prestación de los servicios públicos. Es un instrumento regulatorio para que, cuando el funcionamiento ordinario del mercado no sea suficiente, exista un comercializador que mantenga al usuario dentro del sistema. El alcance de ese mecanismo frente a las responsabilidades residuales previstas en los artículos 5 a 8 de la Ley 142 seguirá siendo una cuestión relevante a medida que se diseñe el esquema competitivo definitivo.